Diversité culturelle 
Giacomo Mazzone, Assistant au secrétaire général, UER 

Lutter en vaut la peine

La troisième réunion des experts intergouvernementaux sur la diversité culturelle a terminé ses travaux le 3 juin dernier à Paris en publiant une version finale du Traité sur la diversité culturelle qui sera soumis pour approbation à la Conférence générale de l’UNESCO du 3 au 21 octobre 2005.

L’approbation du texte a été saluée par les délégations présentes par des applaudissements prolongés, avec le délégué de la Jamaïque qui chantait «Everything is gonna be alright», issu de «No woman, no cry», de Bob Marley, pendant que la délégation des 
États-Unis quittait de manière théâtrale la salle de réunion après une déclaration incendiaire: symbole de son isolement mais aussi de menace.

Un long chemin tortueux s’achevait donc de manière émouvante, un chemin qui venait de loin: du 2 novembre 2001, avec la promulgation officielle de la Déclaration universelle de l’UNESCO sur la diversité culturelle, dans laquelle, pour la première fois, cet organisme des Nations unies chargé de l’éducation, de la culture et de la science annonçait publiquement au monde que cette diversité culturelle fait partie des droits fondamentaux des hommes et des peuples de la Terre.

La Conférence générale de l’UNESCO avait fait suivre cette déclaration d’un engagement à mettre en place le dispositif préparant le terrain à la rédaction et, enfin, à l’adoption d’un traité international visant à reconnaître officiellement ce droit à la diversité culturelle, parmi les autres droits inscrits dans la charte des Nations unies et dans le droit international, au même niveau que le droit à la biodiversité, à la protection du patrimoine, à la libre circulation des bien et des marchandises, etc.

Koïchiro Matsuura, directeur général de l’UNESCO, était chargé de suivre concrètement cet engagement de la Conférence générale. Il a nommé à cet effet un comité d’experts indépendants chargé en décembre 2003 de rédiger une première version du traité (texte livré en juillet 2004), à soumettre à l’approbation de principe des 191 États membres de l’UNESCO, et de la passer au peigne fin lors de trois réunions d’experts intergouvernementaux à Paris, afin de créer le consensus nécessaire pour  un texte final.

La première réunion d’experts eut lieu du 20 au 24 septembre 2004, la deuxième du 31 janvier au 15 février 2005 et la dernière du 25 mai au 4 juin 2005, avec en moyenne la participation de 550 experts de 130 pays.

Lors de la première réunion, le texte initial a été modifié de fond en comble, rediscuté, parfois enrichi. La deuxième réunion a créé un large consensus autour des termes fondamentaux de cette convention (qu’est-ce que la diversité culturelle, qu’est-ce que la «protection», que sont les biens et services culturels, etc.) et des actions nécessaires et légalement acceptables dans le droit international. Cette réunion a aussi balayé le terrain de certaines illusions du premier texte des sages, comme les créations d’un fond obligatoire pour le soutien de la diversité culturelle ou encore d’un observatoire mondial et d’un groupe permanent d’experts pour veiller au respect de cette convention...

C’est donc sans surprise qu’on trouvait au sein de la salle de réunion le pays promoteur de cette initiative à l’UNESCO – le Canada –  les Européens, une délégation de la Commission européenne renforcée à mesure du progrès des négociations, et le groupe des 77 (avec les plus actifs, Brésil, Inde, et en position critique la Chine), et d’autre part les plus sceptiques et les moins enthousiastes  comme le Japon,  la Russie,  l’Australie, ces derniers défendant des points de vue visant à introduire ou à rejeter certains concepts et termes en faveur de la diversité culturelle.

Les États-Unis n’ont jamais, tout au long des débats, essayé de se confronter aux autres et n’ont pas modifié d’un iota leur position initiale : pour eux, ce traité ne devait pas voir le jour, constituant à leurs yeux une entrave aux accords sur le commerce international signés dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (le GATT, déjà totalement en vigueur, et le GATS, dont l’élargissement du champ d’application est actuellement en cours de négociation à Doha).
  
Après avoir écouté attentivement toutes les délégations et le résumé des débats des deux premières sessions, le président de l’assemblée des experts, l’ancien ministre sud-africain de l’Éducation nationale Kader Asmal, s’est vu confier le mandat de rédiger une nouvelle version du texte du traité, sur la base de ce qui avait été dit lors des deux premières réunions de travail.

Après une semaine de travail à Capetown, en contact permanent avec les délégations des pays les plus actifs dans le débat (Europe, Canada, Inde, Brésil, Japon, Chine, etc.), le président Asmal a publié une synthèse, distribuée en avril à toutes les délégations. 

La réunion de mai 2005 s’est donc ouverte, comme en septembre 2004, avec un texte complet, cohérent et bien lissé, beaucoup moins ambitieux que celui du départ, avec des bases solides de consensus sur chaque chapitre et quelques points à régler, mais avec un compromis possible déjà inscrit dans le texte de base proposé par le président. 

Les dix derniers jours de débats ont donc servi à modifier le texte par des ajustements et de petites modifications nécessaires pour obtenir le consensus de pays dont les positions de départ ne se retrouvaient pas suffisamment dans le texte final.

La Chine est parvenue à faire modifier le «droit au pluralisme des médias», le «droit à la diversité des médias»; le Japon a introduit le concept des «expressions culturelles», qui méritent également d’être protégées; le Brésil a fait éliminer toute référence explicite à la propriété intellectuelle: le Canada et la Suisse ont fait introduire une clause fédérale; l’Union européenne a obtenu que ce traité soit signé non seulement par des États, mais aussi par des organismes internationaux qui les représentent : elle pourra également signer aux côtés de ses membres), etc.

Les seuls à refuser systématiquement tout compromis et toute négociation sur le texte final sont les États-Unis, qui ont misé jusqu’à la fin sur l’impossibilité de faire approuver ce texte par l’assemblée des experts.

Ce n’est que le 2 juin, à la veille de la clôture des travaux, que la diplomatie de Washington s’est aperçue que le texte risquait de passer: elle s’est alors mobilisée pour trouver des alliés; maigres résultats car, au vote final du 3 juin, seule la déléguée d’Israël s’est rangée du côté des Américains. 

Les pays sur lesquels les États-Unis avaient fait pression la veille qui avaient participé de bonne foi à toutes les négociations en essayant de modifier le texte jusqu’au bout se sont limités (tout en approuvant le traité dans sa globalité) à émettre des réserves sur certains articles sur lesquels il y a eu vote majoritaire, pas unanimité : Australie, Nouvelle- Zélande, Argentine et  trois ou quatre autres pays, qui se sont quand même associés à la fin de la session à la chanson du délégué de la Jamaïque et aux applaudissements au président Asmal.

Seuls quelques-uns des délégués présents salle XIII de l’UNESCO de la place Fontenoy lors de l’approbation du texte final se rappelaient que la bataille qui se concluait ce jour-là avait commencé en avril 1994 à Marrakech, lors de la signature des accords concluant l’Uruguay Round, après sept ans et demi de négociations (1986-1994). C’est aussi à Marrakech que l’Union européenne avait accepté de donner son feu vert à la naissance de l’Organisation mondiale du commerce en protégeant ses industries culturelles et ses mécanismes d’aide à la culture par une absence d’engagement spécifique d’ouverture de marché pour les services culturels et audiovisuels : une prétendue barrière de l’«exception culturelle» qui risquait de succomber sous les assauts américains lors du Doha round de novembre 2001.

L’Union européenne risquait donc de se retrouver en porte à faux dans les nouvelles négociations : d’un côté à cause de son contentieux avec les pays en voie de développement pour sa politique protectionniste en matière d’agriculture, et de l’autre vis-à-vis des États-Unis à cause de la clôture sur les biens et services culturels. Il fallait trouver une solution pour sortir de ce risque de double affrontement.

Ce traité, s’il est approuvé comme prévu en octobre, a des chance d’être plus efficace. Et Pascal Lamy, à l’époque chef de cabinet de Jacques Delors, inventeur de la formule «spécificité culturelle» (d’où, faute de mieux, est née l’ «exception culturelle»), est désormais dans ses nouvelles fonctions de directeur général de l’OMC, avec le rejeton de sa propre invention, devenue entre-temps non plus le rêve d’une poignée de pays européens, mais un traité qu’on espère soutenu par une très large partie de la communauté internationale.

Son successeur au poste de commissaire au commerce de l’Union européenne, Peter Mandelson, aura maintenant la vie beaucoup plus simple: une fois que l’épine de la culture ne sera plus dans le pied des négociations, il pourra finalement se concentrer sur celle, bien plus grande à cerner, de... l’agriculture.

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GATS
Pascal Lamy, commissaire européen pour le commerce

Les fondements de la stratégie et la position de négociation* 

Bruxelles, mars 2001 

Position politique de base : la culture et l’audiovisuel sont un vecteur fort de la globalisation, parce que cela véhicule des comportements sociaux et des modèles; simultanément, les questions de culture et d’interface avec d’autres systèmes sont aussi très liées à des volontés d’identité que la globalisation elle-même fait ressortir d’autant plus fort.

En fait la globalisation essaie de connecter la nécessité que cela circule d’un côté, mais, de l’autre côté, que des identités soient structurées, bâties au niveau des collectivités comme elles doivent l’être au niveau des individus.

Le deuxième élément de notre analyse est que les produits culturels sont un peu particuliers en ce sens que, d’une part, ils s’achètent, ils se vendent, ils s’importent et ils s’exportent. Alors, bien ou pas, c’est une réalité qu’il faut constater.

D’autre part, tout ce qui les assimile dans la marchandisation à des biens et à des services ne suffit précisément pas à les réduire à des biens ou des services, à cause des valeurs et du contenu créatif qu’ils ont. Non pas que certains d’entre eux, du secteur classiquement marchand, n’aient pas un contenu créatif ou de valeur, mais les biens ou les services culturels en ont en proportion et par définition beaucoup plus que les autres.

L’élément suivant est l’insertion de ces produits dans l’échange international. Nous le voyons de manière positive, à une condition : le résultat de cet échange, comme dans la théorie commerciale humaniste, doit favoriser la diversité et ne pas la restreindre.

Un mandat tout à fait clair du Conseil et du Parlement maintient la possibilité pour l’Union et ses États membres de préserver et de développer leurs capacités à définir et à mettre en oeuvre des politiques qui concourent à leur diversité culturelle.

Stratégie 

Je rappelle que les questions audiovisuelles et culturelles relèvent de négociations sur les services et non pas sur les biens, car au GATS et à l’OMC les négociations  au sujet de ces deux produits sont biens distinctes et cela est très important, car en matière de services, contrairement à ce qui se passe en matière de biens, chaque membre de l’OMC choisit le degré d’ouverture qu’il souhaite pour son marché. Ce qui n’est pas forcément le cas en matière de biens.
Et de ce point de vue- là, il y a effectivement une muraille entre les deux qu’il est intéressant d’observer. 

Contrairement à certaines revendications ici ou là, nous ne demandons pas de sortir la culture et l’audiovisuel des discussions à l’OMC : nous pensons que ce n’est pas nécessaire, puisqu’on ne peut, dans ce genre de négociation, rien nous imposer et, à ce stade, nous pensons même que ce serait probablement dangereux. Car si l’on demandait à l’OMC de «normer » ce qui est culturel et ce qui ne l’est pas, ce qui serait nécessaire pour sortir en quelque sorte la culture du champ de l’OMC, alors ce serait l’OMC qui prendrait une position normative qui, à notre avis, ne lui appartient pas.

Dans notre stratégie, nous maintenons (et ce n’est un secret pour personne) les exceptions à l’ouverture de nos marchés de services lorsque cela est nécessaire à la promotion de la diversité culturelle.

Les cinq exceptions que nous avons déposées et obtenues à Marrakech, du point de vue du libre commerce des services culturels et audiovisuels, et qui nous permettent de protéger nos mécanismes de soutien au cinéma et nos quotas de diffusion d’œuvres européennes, ces cinq exceptions seront maintenues. Nous allons faire très attention à ce que cette appartenance des questions culturelles et audiovisuelles à la partie services de l’OMC soit soigneusement préservée. Car il y a une menace sérieuse: que ces dispositifs soient contournés au nom des évolutions technologiques, la fée électronique ayant pour pouvoir magique d’être capable de transformer des services en biens, ce qui évidemment a, à leurs yeux, l’immense vertu de faire en sorte que les services passent au travers de la muraille et deviennent des biens, sans le moindre bruit.

Dernier point dans notre position de négociation : il est clair que nous gardons des intérêts essentiellement défensifs (sans faire de ce mot un complexe): nous gardons cette position défensive dans une logique de protection. La logique de base de l’OMC étant une logique de libéralisation (et elle a sous un certain nombre de conditions une immense vertu), il est naturel que nous soyons sur une position défensive quand nous voulons de la protection à la place de la libéralisation, mais j’aurai l’occasion de revenir sur ce point en concluant.

Cela étant, même si la proportion est très largement protectrice et défensive, nous n’oublions pas que nous devons garder à l’esprit des intérêts offensifs. Sur ce point, la musique est, sans être majoritaire par rapport au cinéma à l’intérieur de l’Union, un secteur plus offensif. Nous sommes aussi offensifs dans des domaines qui tiennent plus à la connexion entre la production et la distribution, notamment sur les problèmes d’accès aux marchés américains, dont nous savons tous très bien qu’une partie de la difficulté tient à ce qui ressortirait logiquement dans d’autres univers à une politique de la concurrence bien menée. On sait tous qu’il y a, sur le marché américain, une tuyauterie entre la production et la distribution assez formidablement hermétique du point de vue de ses entrées et qu’il faudra bien affronter un jour.

Tout a été dit sur l’état de la négociation : étant membre du secrétariat de l’OMC, elle est tenue à une neutralité qu’elle a parfaitement respectée dans son intervention. Moi qui ne suis pas tenu par cette neutralité, puisque je défends les positions d’un des membres de l’OMC, je dirai aussi qu’il ne se passe pas grand-chose dans ces négociations et que de notre point de vue ça n’est pas vraiment un problème. D’abord parce qu’on n’est pas des activistes sur ce point, et ensuite parce que nous, Européens, croyons savoir (et cela correspond à nos positions de négociation) qu’aussi longtemps qu’un round global ne sera pas lancé, il ne se passera rien, ni sur les services ni sur l’agriculture, en tout cas pas en termes d’échanges entre les services et l’agriculture, ce qui est une fonction politiquement invendable chez nous, à supposer d’ailleurs qu’elle soit souhaitable, ce qui n’est pas mon avis.

Si on regarde le paysage de la négociation commerciale audiovisuelle depuis quelque dix ans, il y a deux choses qui ont changé. La première, c’est que le combat idéologique concernant sur la diversité culturelle a été gagné. Ce qui était la position d’une petite minorité il y a dix ou quinze ans est maintenant, autour de la terre, une assez large majorité. À l’intérieur de l’Union ça ne fait pas de doute : à l’intérieur de l’Union élargie (et on a dit ce qu’il en était du point de vue du périmètre du Conseil de l’Europe) ça ne fait pas de doute ; dans une très large partie du tiers monde ça ne fait pas de doute non plus ; dans le Bassin méditerranéen c’est évident ; en Inde, au Pakistan, au Bangladesh c’est évident; et même dans certains pays d’Amérique latine ça commence à devenir le cas. Ce pari-là a donc été gagné, quelque dépit que puissent en ressentir ceux qui considèrent qu’il était plus confortable d’être dans une petite minorité extrêmement agissante. Le second élément, c’est qu’évidemment la technologie a changé et que le sens de ce combat-là par rapport aux évolutions technologiques mérite d’être revisité, parce que, de fait, si on a une bonne plate-forme bien claire sur le fait qu’il faut protéger la difficulté de la diversité culturelle, mais que par ailleurs on ne sait pas très bien comment faire concrètement, on a un problème. Il y a un plus d’un certain côté, mais un moins de l’autre, parce qu’aujourd’hui on peut avoir quelques doutes sur la question.

Quant à la question fondamentale de savoir où tout cela doit se « normer » et se « réguler »… cette question nous attend dans ce domaine comme elle nous attend dans d’autres domaines. Elle nous attend en matière de culture, d’environnement, de santé, de sécurité alimentaire, de normes sociales fondamentales en tout cas. C’est une question de gouvernance tout à fait classique: oui, nous avons une organisation, l’OMC, qui est chargée de libéraliser le commerce, ce qui encore une fois est une très bonne chose sous un certain nombre de conditions. Nous avons une organisation mondiale de la santé qui émet des normes et des standards auxquels l’OMC se réfère, là où ils existent, exemple : le Codex alimentarius. Nous avons une organisation internationale du travail qui effectivement produit des normes auxquelles d’autres institutions peuvent et doivent se référer. Si on prend l’environnement, et je vais me rapprocher du culturel, c’est déjà plus compliqué: il n’y a pas d’organisation mondiale qui soit chargée des normes ou des standards environnementaux: on a une espèce de plat de spaghetti d’accords multilatéraux sur l’environnement, dont certains présentent des dispositions commerciales, d’autres pas. Le lieu de la norme reste encore très étatique au sens « XIXe siècle » du terme.

Matière culturelle ?  

On est en état de norme zéro.

On réfléchit sur des nonpapers no engageants, un texte qui n’a pas de conséquences, mais sur lequel les gens sont d’accord ; en tous cas, au niveau international on est en état de normes zéro. Et ce n’est pas soutenable, pas plus en matière culturelle que ça ne l’est en matière environnementale ou sanitaire ou de crime organisé ou de finance. Ce problème-là est devant nous.

Pour terminer, je pense qu’un des mérites de la proposition canadienne qui a été faite récemment à l’OMC dans le cadre de la négociation des services, c’est de poser cette question. La proposition canadienne n’y répond pas vraiment, parce que si on dit qu’on a besoin d’une norme, mais qu’on ne dit pas où elle va être élaborée, qui va en être chargé et comment on va s’y prendre, on n’avance pas beaucoup; mais c’est au moins sortir un petit peu du bois et je pense que ce débat sur le lieu de la normalisation de ce que doit être la diversité culturelle, en tous cas l’émission d’une norme internationalement agréée sur ce sujet, est un débat qui va sans doute occuper les années qui viennent, et dont nous, si je puis dire, négociateurs commerciaux, nous devrons tenir compte... et si quelques autres que nous, de ce point de vue, pouvaient partager ce fardeau de gouvernance, j’en serais le premier content. 

*  Texte rédigé lorsque Pascal Lamy était commissaire européen pour le commerce

(Voir le document pdf pour les annexes.) 

 pj/nc